北京养犬规定近20年：禁养到限养再到放宽
2013-01-16 10:47:23 浏览：209来源：http://www.apetdog.com/
京城犬事
“2003年管理办法修订后，改由公安机关统一管理、监督和指导，公安部门面临很大的压力。这次修订，公安机关是想推动法规修改的一个部门
似乎已经成了一个规律，北京市养犬管理办法大约每十年就要做一次修订。
在1994年11月、2003年10月，北京市分别通过、实施《北京市严格限制养犬规定》、《北京市养犬管理规定》。如今，对《北京市养犬管理规定》的修订已然提上日程。新的北京市养犬管理办法有望在2013年开始施行。
北京市养犬协会提供的材料显示，2005年至2009年，北京市养犬登记数量从45.8万只上升到95万只，目前登记在册的犬只数量已接近100万只，比2003年实施《北京市养犬管理规定》前上升了6倍。
“北京市实际拥有犬只数量应该有200万只，未登记数量主要集中在远郊县和农村地区。”北京市养犬协会秘书长沈瑞洪告诉《瞭望东方周刊》，一些动物保护组织在进行流浪犬救助、检测过程中，也认为北京市的犬只可能已超过200万只。
和中国其他大中城市一样，城区的迅猛扩展，使养犬问题凸显。城乡结合部拆迁导致流浪狗数量增多。目前，城市狂犬病的形势也不容小视。
同时，过去数年中不断有声音呼吁采取更为宽松的犬只管理办法。有关犬只的管理费、标准等问题也一再受到质疑和批评。
在不同群体的爱恶、冲突与博弈之下，有可能出现北京历史上为宽松的一部养犬管理办法。不过，作为一项涉及甚众的公共政策，政府、养犬人、非养犬人在其中扮演的角色仍需要进一步明晰。
重点管理区的未来
养犬管理规定，实际上就是明确养犬人的权利和责任。
作为北京市养犬管理办法法规预案研究课题组负责人，中国社会科学院法学研究所社会法研究室副主任于少祥在接受本刊采访时说：“新的管理办法，承认养犬人的权利，但是要加大对养犬侵权以及赔偿方面的处罚力度。比如说有人被狗咬伤，就要加大对养犬人的处罚。”
他表示，作为一项涉及广泛的行政管理规定，修改养犬管理规定十分慎重，新管理办法的制订需要经历较长时间的调研，广泛听取各方意见。他表示，境外养犬管理办法也成为重要参考。
沈瑞洪则告诉本刊，2012年上半年，北京市养犬协会已做了近150场社区调研，并收集了1万多份调查表，“有养犬人的意见，也含纳非养犬人意见，同时，还有涉犬企业的建议。”
2012年秋天，来自社会各方面的意见整理为草案，提交北京市人大。
在沈瑞洪看来，随着犬只数量的增加，北京市的养犬管理办法经历了一个由禁养到限养再到进一步放宽的过程。
在《北京市严格限制养犬规定》出台之前，北京市禁止养犬，还有专门的“打狗办”。 1994年开始“严格限制养犬”，进而到2003年出现“养犬管理”。
“2003年之前，养犬第一年登记费用5000元，确实太多了。原来的管理办法由各级人民政府组织实施。2003年管理办法修订后，改由公安机关统一管理、监督和指导，公安部门面临很大的压力。这次修订，公安机关是想推动法规修改的一个部门。”沈瑞洪说，“确实有很多不合时宜的条款需要修订，相信这一次的管理办法修订会进一步强调政府的服务职能，为养犬人提供更多的服务。”
10年来，北京变化巨大。本来《北京市养犬管理规定》第七条规定：“本市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区为重点管理区，其他区、县为一般管理区。”如今，崇文区、宣武区已经取消，内容势必进行调整。
更为重要的是，此前的“重点管理区”涵盖了北京的核心城区。10年过去后，随着通州、大兴、昌平等地由县变区，这些地方很多已经变为繁华城区，“重点管理区”是否随之拓展备受关注。而《瞭望东方周刊》所获消息显示，有关部门也有类似考虑。
“目前，北京市的犬只主要集中在远郊县和农村地区，他们的主要功能是看家护院。重点管理区面积有限，宠物狗的数量在全市养犬规模中只占很少一部分，大概有十几万只。”沈瑞洪告诉《瞭望东方周刊》。
北京市养犬管理办法其实主要针对的就是“重点管理区”。比如，根据现行规定，重点管理区内规定喂养的宠物狗成年体高不得超过35厘米，并禁止在重点管理区内饲养烈性犬。
博弈养犬
有关大型犬的规定，也是争议之一。
在沈瑞洪看来，按照犬种划分更为合理。“现在宠物狗的犬种分类已经较为明晰，成年体高超过35厘米的犬种中也有很多种类性格较为温顺，适合作为宠物狗饲养。同时，也有成年体高低于35厘米的犬种，性格相对暴烈，不易作为城市宠物狗饲养。”
他说，大型犬的标准划分其实反映了养犬问题的核心问题：养犬是公民个人权利，政府无法剥夺，但也会造成养犬人和非养犬人之间的矛盾。相比之下，非养犬人数量肯定大于养犬人数量，终在管理办法修改过程中产生争执。而大型犬的身高划分，反映了非养犬人对于犬只的担心。
事实上，在保护犬只、进一步明确养犬人权利的同时，也有非养犬人主张严格限制城市养犬。这些理由包括：城市空间本来就狭小，公园、绿地越来越少，还有不少犬只在草坪上随地大小便，咬人、吓人……
“各种各样的意见都有。对于非养犬人来说，有一部分人是可以接受的，虽然我不喜欢狗，我不养，但是你养狗只要不触犯我的利益就没关系。也有特别激烈的，说城市里面就不可以养。各种各样的人都有。”沈瑞洪说。
同时，也有相当多的人要求放松对犬只的管理。特别在2006年底，这种声音和不同群体之间的冲突引发了强烈的社会关注。
2007年，中国人民大学公共政策与制度分析研究中心的一项调查显示，32%的非养犬人明确表示反对邻里养犬。而养犬户中只有3%的人认为，邻居反对他们养犬。
在“养犬消极影响极小，可以消除”的选择上，养犬人与非养犬人的比例也超过5:1。
沈瑞洪坦言，现在只能大胆地设想，新的管理办法会更加人性化，服务意识更强。
国家疾病预防控制中心传防处自然疫源性疾病防治办公室主任殷文武在接受本刊采访时认为，无论养犬管理办法如何修改，目标都应该是规范居民养犬行为，提高养犬人的自律行为。“其中，要特别强调养犬人的责任意识。在保障养犬人权利的同时，不能侵害非养犬人的权利，要有足够的守法意识和足够的道德意识。”
对于养犬人而言，比较关注的还是登记等常态管理问题。
按照现行管理规定，宠物犬在每年的5月或6月进行一次年检。年检地点为养犬人居住小区所在的辖区派出所。
事实上，即使在重点管理区，也有很多宠物犬没有登记。
西城区北京市回民医院狂犬病免疫预防门诊病人登记本显示，2012年8月19日白天共有26例患者，其中10例涉及犬只没有注射疫苗，11例注射过疫苗，另有5例不清楚是否注射疫苗。“这26例基本上都是宠物犬咬伤的，没有注射疫苗的犬只基本上都是没有在公安部门登记的。”狂犬病免疫预防门诊大夫告诉《瞭望东方周刊》。
宠物犬在登记时需交纳一定的管理费用，同时免费注射预防狂犬病的疫苗。2003年《北京市养犬管理规定》将“重点管理区”内第一年登记费由5000元降为1000元，以后年度由每年2000元降为500元。
沈瑞洪对新管理办法中养犬管理费用的进一步降低持乐观态度。
同时，沈瑞洪认为，宠物犬每年的年检不要单一地集中在居民区所在派出所，也可以在固定的宠物医院，“将来这些方面可能会有一些修改或者调整。”他建议，北京市养犬协会也可以帮助公安机关分担年检注册的工作。
现在，北京市实行的是重点区域内“一户一犬”的管理制度，多余犬只在一定时间需要送到犬类留检所。没有养犬的家庭，在每周五犬类留检所公共开放日，可以到犬类留检所免费领养宠物犬。由于流浪犬的收容管理工作是犬类留检所承担，所以这里会有大量的犬只，其中不乏名贵犬种。
沈瑞洪说，在此前收集的上万份调查表中，有不少居民对现在在重点区域内“一户一犬”的管理规定有意见，认为有能力的家庭可以饲养多只宠物犬。
推广电子化管理
在讨论放松尺度的同时，有关部门也在寻找更为严格、科学的管理手段。
早在2007年7月，北京市养犬协会就开始着手进行电子芯片埋植工作。到2012年，北京市东城区、西城区、朝阳区等已经陆续进行了电子芯片埋植试点，约有四五千只宠物狗进行了埋植。“截至目前，在电子芯片埋植方面已经积累了不少经验。电子芯片埋植终肯定要在北京市普及。不过，要有一个逐步推进的过程。”沈瑞洪说。
对于电子芯片埋植的困难，沈瑞洪认为主要来自政策的滞后。“目前，养犬协会只是做一些试点和科普宣传工作，要想大面积推行，必须得到法律法规的支持。真正从根本上解决，还是走人大立法这条路。”对此，他抱有很大信心
当然，对犬只的电子芯片埋植，也必将利于识别流浪犬的身份，方便对流浪犬的管理。
与有人携带的宠物犬相比，目前对市民造成大威胁的其实是北京日益增多的流浪犬。
对于世界各大都市而言，流浪犬都是一个严峻问题。香港目前登记在册的犬只约为25万只，但实际上总量将近50万只，剩下有相当一部分就是流浪犬。
“北京堪称在城市化过程中流浪动物多的城市。”沈瑞洪说，其中流浪犬占有重要部分。
10年前，北京大概有6000多条胡同，现在只有不到700条。在城市化进程中，随着住房的拆迁以及居民居住地的迁移，部分犬只被遗弃，流浪犬增多。
“譬如，在朝阳区望京、太阳宫一带，拆迁之后，建起了高楼大厦，村民搬迁过程中，人走了，狗留下来了，致使一些犬只被遗弃，变成了流浪犬。”他说。
为了便于流浪犬的收容和管理，北京市政府专门设立了北京市公安局犬类留检所。“狗的繁殖能力很强，致使北京市流浪犬的数量无法统计。但从近几年的情况看，流浪犬的数量一直是增加的，而且增加的数量非常大。”沈瑞洪说。
流浪狗增多也反映了非养犬人对养犬人的另一个批评：不能对宠物负责，一旦出现不便，就容易遗弃它们。
沈瑞洪说，目前北京市的流浪犬被收容到北京市犬类留检所后，主要有三个去处。
一方面，经过体检和筛选，挑出部分身体条件较好的犬只，在注射疫苗后鼓励市民认养。在每周五的公众开放日，由市民免费领养。
其次，挑选部分犬只进行培训，使它们掌握一定的技能，成为残疾人的助手。其实世界各国的导听犬、导盲犬的主要来源也是流浪犬。
后一条途径，就是把一些病重和严重残疾的犬只，按照国际惯例经过安乐死之后，进行无害化处理。“譬如香港，流浪犬在收留15天内如果没人认养，就要全部实施安乐死。”沈瑞洪说。
不过，对于这类流浪犬的处理，也存在极大争议。“认为安乐死合理的，就是要把好的留下，不好的、有毛病的、有传染疾病的，就应该把他们处理掉。另一派认为，狗再有毛病，也应该给他们治好。”
殷文武在接受本刊采访中也认为，流浪犬的大量存在是狂犬病产生的重大隐患。通过对流浪犬进行有效管理，能够很好抑制狂犬病的传播。
而其根本，是养犬人在争取更宽松的管理环境的同时，要更加明确自己的责任。
北京“管狗史”
---专访首都爱护动物协会会长秦肖娜
目前社会转型，民众各种价值观交错也反映到养犬的问题上来
《瞭望东方周刊》特约撰稿吴铭 | 北京报道
近70岁的秦肖娜，首都爱护动物协会会长，被称为“京城第五傻”，因为参与京哈高速救狗事件而被人们知晓。
此前，除了关注流浪狗、流浪猫等问题，她还曾经参与阻止了北京引进美式和西班牙斗牛项目、建设华北大狩猎场、加拿大海豹制品进口中国等等国际动物保护和环境保护的工作。
秦肖娜介入养狗问题，早还是在上世纪90年代初。当时，北京出台了较为严厉的养犬管理规定，引发持续数年的争议，一直到2003年终于进行了修改。如今10年过去了，新的养犬管理办法即将出台。
北京的犬只管理问题到底关节何在?秦肖娜日前接受了本刊的采访。
第一部养犬条例的前前后后
《瞭望东方周刊》：北京市出台关于养犬的规定已有近20年，它的过程和趋势是怎样的?
秦肖娜：说起北京的养犬管理法规，是从1994年开始的。90年代以后，北京养犬越来越多。当时北京是不允许养狗的，一经发现就上门打死。有的就在大街上打。这种打狗行为引起国内国外的质疑。1993年北京第一次申办奥运会，以当时北京市委书记为团长的申办代表团出去，常被媒体质问北京市打狗的问题。这样，北京就想出台一个法规，立法的目的其实还是限制养狗。如果不遵守这个法规，狗就要打掉。这样，其实打狗就有法律依据了。1994年9月至10月，全社会大讨论是不是允许养犬。在这个基础上，制订了《北京市严格限制养犬规定》，它是北京市第一次对养犬立法，也是全国第一个。
这个法规存在一些问题。其中有一些规定并没有考虑上位法的相关规定。比如说收费的问题，发生争执后的处理，还有养犬人的合法权益，没收、收容的犬只管理等等。收5000元登记费和每年2000元注册费的根据是什么?当年5000元钱是不少的钱，一般老百姓交不起，那就打你的狗，这是为了使打狗合法化。因为当时社会上许多人，是非常反对养犬的。我们主张人权，不主张狗权。等等。
这个条例在全国起了一个带头作用。后来广州收1万块钱。这就是用高收费的办法，达到减少养犬的目的。但是这个管理法规出来以后，养犬的人越来越多，而且都不交费。
当时这个政策的出台，提议案的是北京百货大楼卖衬衫的售货员，是北京市人大代表。据她说下夜班她被狗吓到过。当时主流媒体也在大力宣传狗的害处，如：“养狗、养猫是资产阶级行为，玩物丧志，有钱人才养狗”，“狗在抗日战争时期帮助日本鬼子，是狗奸”，“狗毛也带狂犬病菌，空气也传染”等等言论都出现在主流媒体上。
但是，也有相当多的居民反对打狗、高额收费等做法。我当时在北京电视台，就这个题目做过专题。在市政协讨论时，几乎所有的委员都反对。在市人大，当时也是一半对一半的意见，争议非常大。希望能够宽容对待动物的，基本上都是知识分子，学者、资深媒体人。尽管有不少人反对，当时还是通过了这个规定。
干部在转变
《瞭望东方周刊》：后来为何能够得到修改?
秦肖娜：这个规定出台后争议很大。我们每年都通过代表委员们向人大、政协提案。由于法规一直都没有修改，还是年年打狗。这损害了北京的国际形象和社会安定。我们非常焦急和忧虑。
2001年，我鼓了好大的勇气，向当时的市委书记反映了收狗费的问题，因为这是突破点。这位领导后来到全国政协当领导。我在一个活动上见到他，反映说收5000块钱管理费。他反应的第一句话让我很感动。他说：“这么高的费用!老百姓能交得起吗?”我说，“是啊，交不起就打狗。”我说因为这个问题，影响了我们北京市政府、北京市官员的形象。他说，这个事得调研一下。
到了“十一”之前，又是全市打狗。2001年9月下旬，有家报纸在第一版登了一幅几乎整版的照片，一个警察拿着棍子打狗，一个“小京巴”躲在车轮后面。标题是《北京开始治理违规养犬》。一个志愿者连夜送给我，我很气愤也很郁闷，社会各界人士呼吁了这么多年，就一点都没用吗?就在报纸的白缝那儿写了几个字，“书记，请您阅，这是对我们北京市工作的表扬呢，还是批评?百姓说，现在我们就是绑票，不给钱就撕票。”然后签了我的名字，第二天就送给他。我记得当时是礼拜天上午，他马上就说，星期一让秘书处理这件事。过了“十一”就开始了全市的调研。
北京市法制办就在各区、街道办事处进行调研、座谈，听取各方面意见。我参加了西城区月坛街道的讨论，当时居委会的一个老太太的发言给我留的印象非常深。她说：“收这么高的费用，我们不知道这费用哪去了。把这些钱给我们一些，肯定比现在管得好。”
这笔钱一年大概能收多少?2001年我们协会和市政协的一个副主席、一个老主席，还有市人大的领导，以及一些政协委员一共十多个人，到公安局养犬办去调研。收的钱都用到什么地方了?每年人大、政协委员都在质询这个问题。那天，在我们的追问下，当时的北京市公安局治安总队犬类管理科科长说，2000年是1亿8千万。
《瞭望东方周刊》：从刚才的故事看，城市管理者对于养犬管理的看法产生了很大影响?
秦肖娜：是这样。城市的管理工作很大程度上取决于城市管理者是否具有人文关怀理念，这也决定着有关政策。
王岐山同志当市长的时候，两次批复了我们协会的报告，后由北京市财政拨出一部分经费资助民间组织和个人给流浪猫做绝育。这在全国是首例，开了好头。在国际上增加了北京的美誉度。
有人文关怀理念的领导，和他沟通，他会理解。过去春秋两次例行投放毒鼠药，在水、土中的积累污染环境，增加了不安全因素。毒鼠药也和儿童患白血病直接有关。我们在这方面与领导沟通过并提了建议，领导很支持。市卫生局从2008年已经接受我们的提议，不再外环境撒放毒鼠药了。这次修改养犬法，我寄予希望和期待。
民间组织应参与养犬管理
《瞭望东方周刊》：这次养犬管理办法修订的焦点是什么?
秦肖娜：焦点是以什么样的理念来主导修改。我们首都爱护动物协会刚刚给市人大常委会主任写了一个报告，因为听说目前这件事情是委托给社科院法学研究所在做。交给第三方机构去做，我不反对。但是制订一个动物管理的法规，不是纯粹从法律上讲，还要符合北京这个世界城市管理理念，具备关于动物的专业知识和懂得动物福利。要懂具体操作的空间。比如，规定成年狗超过35厘米就不准养，这显然是不够了解动物常规知识的人决定的。因为狗有没有进攻性不在于大小，比如我们用的工作犬都是金毛之类的大型犬。我们希望这次法律修改，一定要更新理念。
还有，收登记费1000元，根据是什么?依据是什么?90年代是一拍桌子说5000，后来几个人大代表在一起说5000太多，就1000吧。修改管理法规，要有理性的、对社会负责任、没有利益关联的社会公益组织参与，可能会增加客观性。我们已经提交了一份参与法规修改的申请书。
《瞭望东方周刊》：按现行法规，养犬管理由公安机关负责，对此您是怎么看待的?
秦肖娜：由公安局来管狗还是有些问题。因为90年代时想要消灭北京城里的狗，用很强势的办法就是让公安机关来管。
这个办法制定出来后，全国又都在学，形成了一种惯性。其实公安机关是强制性的专政机构，在不违法情况下，公安机关就不用出来管。我们目前在河北省威县尝试把狗的收容等功能交给民间组织，南京也在这样做。民间组织不用那么多的费用;第二个，民间组织有动物福利的理念和常识，就会做得更好一些;第三个，民间组织有公开性，是透明的，大家谁都可以监督;第四个，民间组织有热情，都是志愿者，都是自己的时间、金钱来做这件事，有社会责任感，能杜绝政府做这件事的一些弊端。我们一直在呼吁把狗收容交给民间组织，狗的登记可以暂时由公安部门负责。现在养犬人的素质是不一样的，在目前阶段，用公安部门登记还是应该的。但是收容，应该由政府支持民间组织来做。这样做对政府有好处。
管理不好容易引发社会矛盾
《瞭望东方周刊》：对于政府部门来说，养犬管理到底意味着什么?一笔比较巨大的收入?一种负担?抑或是一种可能影响社会和谐的因素?……
秦肖娜：养犬管理应该是城市管理工作的一个内容，出发点应该是预防疾病，保护民众的身心健康。目标是促进社会和谐，人与人的和谐，人与动物和谐。这就需要有一个从和谐出发的管理办法。一个主导思想就是约束人的行为，包括养犬的和不养犬的人的行为。人的不文明行为在各个领域都存在，与动物没有关系。养宠物就像醉驾与车没有关系一样，所以一定要约束人的行为而不是消灭动物。
《瞭望东方周刊》：现在有一个问题是，很多市民也反对养犬。或者说，确实因为别人养犬干扰了他们的生活，如何尊重他们的意见和权利呢?
秦肖娜：养犬引起邻里纠纷和其他原因引起的纠纷是一样的。目前社会转型，民众各种价值观交错也反映到养犬的问题上来。
矛盾是双方的，我们的社会需要对人宽容，也需要对动物的宽容。除了极个别的情况和故意纵狗咬人外，动物一般都不会主动进攻人。我们的社会缺乏和动物相处的善意和常识。我们曾介入过一个案子，就是崔美善老师因管理院子里的流浪猫被告上法庭。原告见到院里的猫狗就会感到对他有威胁，甚至有棵桑树也觉得有威胁，就去砍掉。十几年来一直为这些事打官司闹纠纷。
只有大多数人知道为别人着想了，社会才会和谐，我们每个人才会安宁。这不光是对养犬人说的。社会急需公民意识教育和善良教育。
《瞭望东方周刊》：现在由于城乡结合部改造等原因，导致城市流浪狗数量激增，对此您有什么建议?
秦肖娜：城市流浪动物的主要来源之一就是拆迁。建议政府把解决动物的问题列入拆迁工作，一是要求民众带着自己的动物走并给予一定奖励。二是不带动物的扣除一定拆迁款作为动物保护组织收养的费用。三是在做拆迁户的调查时同时登记动物的数量。第四，政府出资发动民间组织在城乡结合部为村民的狗做免疫和绝育。
流浪动物的管理是考验一个城市的人文理念和管理能力的标志，在一些不发达国家也有做得很好的，比如印尼、尼泊尔、南美和非洲的一些国家。只要我们改变思路，认真去做，发挥民间志愿者和协会的力量，会逐步做好的。
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